Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije
Novi Zakon o legalizaciji (Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima) usvojen je 23. oktobra 2025, a već od 5.decembra 2025. vlasnici nelegalnih objekata trebalo bi da podnesu prijave za legalizaciju kroz digitalnu platformu Agencije za urbanizam i prostorno planiranje (Agencija). Zaposleni u opštinama i poštanskim filijalama širom Srbije će biti dužni da desetinama hiljada građana pruže tehničku i pravnu pomoć u podnošenju tih prijava elektronskim putem. Zbog toga je nužno da svi oni imaju elementarne informacije šta smeju, a šta ne da čine u toj proceduri.
Nelegalna gradnja nije uvek bila posledica bahatosti i nemara građana
Brojni građani već decenijama ne uspevaju da legalizuju objekte koje su gradili bez građevinskih dozvola. Motivi nelegalne gradnje su u prošlosti često bili opravdani, pa se i zahtevi za legalizaciju tih objekata sa stanovišta morala mogu smatrati opravdanim. Nedostatak planske dokumentacije i restriktivni uslovi gradnje su legalnu gradnju u prošlosti svodili na vrlo uska urbanizovana područja, finansijski nedostupna prosečnim građanima. Tek su izmene Zakona o planiranju i izgradnji iz decembra 2014. pojednostavile gradnju u meri u kojoj se dalja nelegalna gradnja mogla pripisati isključivo bahatosti investitora.
Iz sumnjivih pobuda ranije važeći Zakon o ozakonjenju iz 2015. nije sproveden u praksi. Ovo naročito važi za teritoriju Beograda. Za vlasnike negalnih objekata legalizacija je od krucijalnog značaja. Legalizacija je uslov za raspolaganje nelegalnim objektima, tj. za njihovu prodaju i uspostavljanje hipoteke, ali pre svega za njihovu nesmetanu i izvesno dugoročnu upotrebu. Zbog toga je državni vrh sa takvim zadovoljstvom plasirao moto reforme, koji glasi „svoj na svome“. Građanima ostaje da se nadaju da taj moto neće ostati prazno obećanje i da se pripreme za taj postupak.
Legalizacija u jednom koraku – netačna informacija
Nakon usvajanja Zakona o legalizaciji po hitnom postupku, iz resornog ministarstva najavljuju „brz, efikasan i digitalizovan postupak legalizacije“. Obećavaju građanima da će sami lako moći da podnesu elektronsku prijavu za legalizaciju. U izjavama za medije tvrde da će uz prijavu morati da podnesu samo dva dokumenta, i to: dokaz o osnovu sticanja i važeću ličnu kartu.
Građane koji “nisu e-građani”, resorno ministarstvo upućuje da od 8. decembra ove godine prošetaju do svoje opštinske ili gradske uprave, ili do jedne od 547 poštanskih ekspozitura, noseći sa sobom samo dva pomenuta dokumenta. Tu će ih navodno dočekati šalterski službenik, kome će na monitoru “pokazati prstom svoju nepokretnost”. U narednih par minuta taj šalterski službenik treba da ukuca prijavu vlasništva na nelegalnom objektu u digitalnu platformu Agencije.
Državni vrh informaciju plasira tako da se stiče utisak da je podnošenje prijave kraj posla za građane. Te da će oni na osnovu toga u kratkom roku postati “svoji na svome!”. Zbog toga ne bi trebalo da nas čudi ako odmah nakon podnošenja prijave, svi podnosioci prijava počnu svakodnevno da posećuju sajt Republičkog geodetskog zavoda (RGZ), kako bi proveri da li su u katastru upisani kao vlasnici. Skrećem pažnju na to da će se do tog upisa ozbiljno načekati.
Zbunjujući marketing floskulama
Najviši republički zvaničnici jednoglasno poručuju građanima da će u kratkom roku ostvariti „neposredan benefit“, tako što će postati “konačno, svoji na svome”. Režimski mediji nekritički prenose ishitrene izjave političara o efikasnosti novog modela legalizacije, koje često sadrže delimične i/ili pogrešne informacije o samoj proceduri. Navodno je već spremna platforma Agencije, kroz koju će se bez problema podneti na stotine hiljada prijava za legalizaciju, u periodu od 8.decembra 2025. do 6.februara 2026. Proces prijavljivanja bi u kratkom roku trebao da rezultira “masovnom legalizacijom”.
Marketinški pristup državnog vrha ovom problemu već uzima danak. Građanima se obećavaju “kule i gradovi”, a u realnosti izgleda kao da nadležni još nisu u potpunosti sagledali, niti propisali kako će se ta procedura sprovoditi. Agencija za prostorno planiranje i urbanizam još nije donela akt kojim treba da propiše formu i sadržinu prijave za legalizaciju i način autentifikacije podnosioca prijave. Rok za donošenje tog akta je istekao 30. oktobra 2025.
Podlegavši euforiji oko floskule „svoj na svome“, resorno ministarstvo i Agencija su odlučili da za poslove legalizacije registruju domenhttps://svojnasvome.gov.rs/. Nasuprot njima, jedna agencija za promet nepokretnosti je domišljato registrovala domen https://www.legalizacija.online. Kada prosečan građanin pokuša da se na internetu obavesti o uslovima legalizacije, pretraživač mu kao prvu soluciju za podnošenje prijave nudi upravo uslugu te privatne kompanije. Kakvu to uslugu građanima privatne agencije već nude u postupku legalizacije, to niko ko u njima radi ne može da zna. Niti su nužni propisi doneti, niti je digitalna platforma Agencije za podnošenje prijava javno testirana. No važno je zauzeti startnu poziciju, a građani istraumirani iskustvom svih prethodnih neuspešnih legalizacija već merkaju pravnu pomoć.
Zabadanje zastavica je tek prvi korak u proceduri legalizacije
Procedura kakvu je građanima marketinški predstavio, tj. obećao državni vrh neodoljivo podseća na osvajanje “Divljeg zapada”, od strane kolonizatora. Oni su zabadanjem zastavica obeležavali teritoriju i tako sticali imanja na teritorijama starosedelaca. Međutim, zabadanje zastavica u „ničiju zemlju“ na „Divljem zapadu“ i sprovođenje legalizacije u komplikovanom svojinskom režimu Republike Srbije nemaju ni približno sličan stepen složenosti.
Sedam koraka unutar Agencije i osmi najneizvesniji u RGZ-u
Nasuprot proklamovanoj proceduri, Agencija bi u odnosu na svaku prijavu građana po Zakonu trebalo da obavi prilično složen posao, u sedam koraka. Neki od tih koraka podrazumevaju jednu ili više interakcija sa strankom.
Koraci:
- Korak 1 – Agencija utvrđuje da li je objekat izgrađen do dana stupanja na snagu zakona. Stranci nalaže da dostavi elaborat geodetskih radova i/ili skicu posebnog dela, kao i nalaz sudskog veštaka o vremenu gradnje, ako objekt nije vidljiv na satelitskom snimku;
- Korak 2 – Agencija proverava da li se objekat nalazi u zonama u kojim nije dozvoljena legalizacija, a na osnovu zoning planova koje opštine tek treba da joj dostave;
- Korak 3 – Agencija proverava neslaganja tehničkih podataka iz prijave, sa podacima iz raspoloživih baza podataka javne uprave. Stranci nalaže otklanjanje tih neslaganja ako postoje;
- Korak 4 – Agencija proverava vlasničku dokumentaciju, na identičnom nivou kao po ranijem zakonu. Ako dokumentacija nije potpuna, Agencija bi od stranke morala da traži dopunu dokumentacije. Ako stranka nema adekvatnu vlasničku dokumentacije i/ili sve potrebne saglasnosti, neće moći da ostvari legalizaciju objekta, kao što to nije mogla da učini ni po ranije važem zakonu;
- Korak 5 – Agencija dostavlja RGZ-u na proveru eleborat geodetskih radova (za novoizgrađene objekte i posebne delove nastale adaptacijom zajedničkih prostorija u uknjiženim zgradama). RGZ elaborat može vraćati na dopunu geodetskoj organizaciji koja ga je sačinila ili direktno stranci više puta, sve dok ne proceni da je zadovoljavajući za pozicioniranje objekta na parceli;
- Korak 6 – Agencija utvrđuje visinu naknade koja se plaća za legalizaciju i poziva stranku da je plati. Ako se stranka poziva na osnov za neplaćanje naknade, može joj tražiti i dokaz socijalnog statusa;
- Korak 7 – Agencija sačinjava potvrdu o legalizaciji i dostavlja je RGZ-u na postupanje.
- Prekid postupka kao dodatni korak – Ako u bilo kom trenutku treće lice istakne prigovor na legalizaciju po konkretnom zahtevu, ili se ispostavi da je u odnosu na isti objekat zahtev podnelo više lica, postupak se prekida do okončanja spora o vlasničkim pravima. Zakon je taj prekid limitirao na pet godina, iako svi znamo da svojinski sporovi po pravilu traju daleko duže. Zbog toga je jasno da će odredba o trajanju prekida postupka morati da se menja, jer ne zavisi od stranke, već od suda.
„Ćutanje“ administracije
RGZ bi po Zakonu trebao da vrši automatizovan upis prava svojine po potvrdi, koju mu dostavi Agencija. Ipak, niko ne garantuje da se u postupku upisa po potvrdi neće ponovo postaviti pitanje kvaliteta elaborata. To se redovno dešava u postupku upisa nepokretnosti u katastar po upotrebnoj dozvoli, koju prati mnogo ozbiljnija tehnička dokumentacija. Čak i ako ne vraća elaborat na doradu RGZ može „ćutati“ mesecima, pa i godinama, usled poslovične preopterećenosti.
Iz navedenog je jasno da je pred građanima koji žele da legalizuju objekat daleko složenija procedura od najavljene.
Procedura legalizacije je u potpunosti elektronska
Zakonom je propisano da građani prijave, prigovore i dokumentaciju podnose isključivo preko digitalne paltforme Agencije. Takođe je propisano da državni organi to čine preko servisne magistrale organa. To je kanal komunikacije koji održava Kancelarija ITE Vlade RS.
Nije propisano, ali pretpostavljam da će Agencija preko pomenute servisne magistrale preuzimati podatke koji su joj potrebni za odlučivanje po prijavi, a koje sadrže elektronski registri i evidencije javne uprave. Tako bi npr. trebalo da povlači podatke o plaćanju poreza na imovinu za nelegalni objekat, podatke o prebivalištu, podatke o socijalnim statusima i sl.
Propisano je i da Agencija i RGZ komuniciraju isključivo preko e-šaltera RGZ-a.
Zakonom nije propisan nivo autentifikacije sa kojim će građanin moći sam da podnese prijavu. To će propisati Agencija. Za sada izgleda da će građanin morati da se registruje kao korisnik elektronske uprave, da bi mogao sam da podnese prijavu. Kao i da bi mogao kasnije da na zahtev Agencije dopuni dokumentaciju.
Obim pravne pomoći koju bi trebalo da pružaju opštine i poštanske filijale
Građani koji nisu vični elektronskim procedurama moraće da traže pravnu pomoć. Država je obećala građanima da će joj pravnu pomoć pružati lokalne samouprave. Logično je pretpostaviti da će to biti opštinske i gradske uprave. One su po ranije važećem zakonu bile nadležne za poslove legalizacije (ozakonjenja). Ta lica se već pitaju da li će biti privremeno upućena u rad u Agenciju. Zakon ne propisuje o kakvom radno-pravnom angažmanu će ovde biti reč.
Svesna da će pomoć opštinskih službi biti nedovoljna, država građanima već obećava da će pravnu pomoć dobiti i u 547 poštanskih ekspozitura. Međutim, Zakon ne propisuje takvu obavezu za zaposlene u JP Pošta Srbije. Zbog toga bi protivzakonit nalog šalterskim službenicima ovog javnog preduzeća da pored redovnih poslova dodatno pružaju i takvu pomoć građanima. Ovo čak i kada bi se izmenila akta o sistematizaciji radnih mesta, sa unosom tih poslova.
Još ne znamo da li će obećana tehnička i pravna pomoć u opštinama i poštanskim ekspoziturama biti dovoljna za sve građane „sklonije papiru“. Ne znamo ni da li će se ta pomoć produžiti i nakon isteka roka za podnošenje prijava, da bi pokrivala i naknadne dopune dokumentacije. Verovatno će morati da se produži, jer većina građana neće umeti sama da dostavlja kroz digitalnu platformu Agencije dodatnu dokumentaciju.
Elektronska procedura ne dozvoljava improvizacije
Svakome ko iole poznaje probleme uspostavljanja i realizacije elektronskih administrativnih procedura deluje krajnje neozbiljno obećanje brze i masovne legalizacije, pre nego što je sistem testiran. Naime, elektronska procedura ne dozvoljava improvizacije, preskakanje koraka, antidatiranja akata i preduzetih radnji i sl.
Na samom početku reforme, manji previd u specifikaciji za nabavku softvera za digitalnu platformu Agencije, kroz koju će se podnositi elektronske prijave za legalizaciju, može da odloži početak podnošenja prijava za par meseci. Alternativa doradi softvera je po pravilu kompromis u domenu pravne sigurnosti. Kompromisi takve vrste su nedopustivi kada su u pitanju svojinska prava na nepokretnostima i zaštita javnog interesa.
Slažem se sa navodom državnog vrha da je legalizacija “civilizacijski iskorak”. Ipak, napominjem da “civilizacijski iskorak” podrazumeva da se ne prave velike greške u koracima. Što je više koraka u tom iskoraku, to su greške verovatnije. Što je greška u koracima veća i što se kasnije uoči, to je veća šteta za učesnike u procesu legalizacije.
Iako Zakon to ne propisuje, neko se naknadno setio da bi bilo dobro da prijava sadrži izjavu da podnosilac potvrđuje tačnost unetih podataka. Ta dorada prijave je minorna, a ima veliki pozitivni uticaj na pravnu sigurnost.
Šta sa dodatnom dokumentacijom?
Međutim, šta je sa dokumentima koji će se dostavljati uz prijavu? Ko će potvrđivati njihovu istovetnost originalu? U ovom slučaju se zakonski propust da se propiše ko papirni dokument može prevesti u elektronski (ko može potvrditi istovetnost skenirane kopije papirnom originalu), ne može otkloniti izjavom podnosioca prijave. Izgleda da je zakonodavac zaboravio da se administrativne procedure ne mogu sprovoditi na osnovu „nesravnjenih“ kopija vlasničke dokumentacije, izjava suvlasnika i sl.
Ovo je propust koji se može rešiti isključivo hitnom izmenom Zakona. Ili preuzimanjem od strane Agencije svih lica koja u opštinskim upravama i poštanskim ekspoziturama budu pružala pravnu pomoć građanima. U tom slučaju bi po zakonu koji uređuje elektronski dokument ta lica mogla da vrše sporno prevođenje papirnih dokumenata u elektronski format na šalterima pravne pomoći. U suprotnom se izlažemo riziku masovne upotrebe falsifikata u postupku legalizacije. To je nedopustivo kada je reč o sticanju svojinskih prava. To dobro znaju svi učesnici u procedurama upisa u katastar i u procedurama izdavanja građevinskih dozvola. Zato se nadam da će hitnim izmenama Zakona prevazići ovaj propust.
Pored navedenih problema, za sve vreme sprovođenja legalizacije sistem može da „zabaguje“ zbog istovremene prijave više hiljada korisnika. Veličina i format fajlova-dokumenata koji se dostavljaju kroz platformu takođe može da preoptereti servere ili blokira njihovo učitavanje u sistem. Nadam se da se platforma razvija u smeru prevazilaženja ovih problema.
autor: forbes.n1info.rs Ceo tekst OVDE
